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近日，中國民用航空局起草《民航旅客國內運輸服務管理規定(征求意見稿)》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。對比1996年頒布的《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》，新規名稱的變化，顯現了相關部門加強民航國內運輸服務監管的初衷。

在《征求意見稿》中，有幾條規定較為重要，包括承運人有未按要求為旅客辦理客票變更、以默認選擇方式為旅客做出購買付費服務選擇等行為的，由民航行政機關給予警告，并處一萬元的罰款；情節嚴重的，處兩萬元以上三萬元以下的罰款；銷售代理人有在旅客購買客票后增加旅客所購客票票價行為的，由民航行政機關給予警告，并處一萬元的罰款；情節嚴重的，處兩萬元以上三萬元以下的罰款。

早在去年8月9日，民航局發布《關于規范互聯網機票銷售行為的通知》規定，在銷售機票時不得以默認選項的方式搭售機票以外的服務產品。但其中沒有明確具體處罰措施。

此次擬出臺的《征求意見稿》明確了具體處罰措施，并提出“對承運人、銷售代理人、機場管理機構的行政處罰、行政強制等處理措施及其執行情況記入守法信用信息記錄,并按照有關規定進行公示。”這意味著違規企業將面臨一處受罰、多處受限的風險，違規成本增加。

但是，當明晰新規擬出臺的初衷后，依然需要審視的是其落地實施的實效性到底有幾何？

一個關鍵細節是，《征求意見稿》明確了禁止機票默選搭售，但沒有細化“搭售”的具體認定標準，哪些產品屬于搭售品、哪些行為方式屬于搭售等，暫無明確信息，比如旅客購買機票時看到了一起銷售的其他產品，自己勾選掉，或者不小心勾選到其他產品，這些是否屬于賣家的強制搭售行為范疇？這使得互聯網電子證據取證難、認定難等問題難以解決，事后監管也將增加難度。

執惠創始人劉照慧認為，《征求意見稿》的上述規定對違規企業的震懾力不夠，在震懾上存在一些漏洞。劉照慧分析稱，上述規定對航空運輸服務業的效能提升難有很大關聯，更多還是對機票代理公司、OTA在票務銷售方面價格的影響，但規定的不夠詳細、舉證困難、處罰金額也比較小，所以在這方面的影響也會較小。

基于利益而成的矛盾并不復雜，但真正解決也難言容易。基于自身訴求，近年來航空公司一直在謀求加大“提直降代”份額，即加大機票直銷力度，降低代理費，機票代理商的價格優勢和利潤空間被不斷壓縮，彼此矛盾加劇。尤其是2016年2月初民航局下發通知規定“按張取酬”，明確由原來按比例浮動機票代理費調整為固定額度，同時嚴格規定機票代理人不得向旅客額外加收任何形式服務費。機票代理商的利潤空間被更進一步壓縮。

在劉照慧看來，“提直降代”是機票搭售難以遏止的核心，機票代理商的機票代理費很低，希望通過搭售保險、酒店券、接機券等產品實現高毛利率，來提升營收和盈利水平，在消費者不知情的情況下有強賣強售的嫌疑，也會導致消費者體驗不好。

業內專家建議，如果要對航空運輸服務業帶來更多的提升，對于各個層級利益鏈條要有更詳細的梳理和規范，《征求意見稿》中部分規定的詳細度可以更高一些，監察執法也要更加嚴格。另外從大型的OTA平臺、大型票務代理商去做更深入的檢查，也可以從各種渠道商、游客端、機構端等聽取和收集更多有效意見。

*本文來源：經濟參考報，作者：曾建中，原標題：《民航加碼監管措施還要落到實處》。