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國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任沈遲在“2018明德經(jīng)濟論壇”上，從五個方面深入探討了中國小城鎮(zhèn)的發(fā)展之路。一是小城鎮(zhèn)發(fā)展歷程，從小城鎮(zhèn)發(fā)展歷程來看一些規(guī)律性的東西。二是回顧了近一兩年來，特色小鎮(zhèn)在全國掀起的熱潮。三是總結(jié)特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中存在的問題。四是特色小鎮(zhèn)發(fā)展要有正確的認識。五是特色小鎮(zhèn)未來發(fā)展的路徑。

小城鎮(zhèn)建設歷程

特色小鎮(zhèn)不是具體的建制鎮(zhèn)，但也離不開小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開中國特別改革開放以后城鎮(zhèn)化的發(fā)展的歷程。在改革開放以前，我們的城鎮(zhèn)化受制約很多，其中最大一個問題是不讓農(nóng)民進城。直到1985年中央一號文件提出，農(nóng)民可以自帶口糧進小城鎮(zhèn)務工營商，一開始是小城鎮(zhèn)，后來也不限小城鎮(zhèn)了。這個時候農(nóng)民進城才算正當?shù)幕顒樱l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也開始發(fā)力。當時，城市建設的總方針叫做控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市。1995年，提出了確定了52個國家新型小城鎮(zhèn)進行綜合改革試點。1998年中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題決定首次提出小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略問題，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相關聯(lián)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展是一個重大的戰(zhàn)略問題，這是解決小城鎮(zhèn)在我國城鎮(zhèn)化過程中的重大作用。到2000年，國家出臺了關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展若干意見。此后，發(fā)展有些分化。不再是過去單一強調(diào)大城市發(fā)展，要求逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2005、2008、和2010年國家發(fā)改委分三批公布改革試點小城鎮(zhèn)，到2011年住房和城市建設部也公布了關于綠色重點小城鎮(zhèn)示范實施意見和綠色低碳重點小城鎮(zhèn)建設評價指標。2014年中央出臺新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，對城鎮(zhèn)化發(fā)展到新階段以后，總體布局、發(fā)展規(guī)劃有了一個比較明晰的思路。

小鎮(zhèn)建設熱潮

隨著經(jīng)濟發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設也出現(xiàn)了一些新的發(fā)展。浙江省總結(jié)了在比較小的地方上城鎮(zhèn)發(fā)展情況，并出臺了關于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導意見。中管辦去浙江省調(diào)研，肯定了當?shù)刈龇ā?016年7月，三部委聯(lián)合下發(fā)關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知。此后，中央層面提出要促進特色小鎮(zhèn)的培育。特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設開始熱起來了。

2016年10月份，住房和城鄉(xiāng)建設部公布第一批中國特色小鎮(zhèn)名單，2017年8月份住房城鄉(xiāng)建設部和財政步聯(lián)合公布第二批全國特色小鎮(zhèn)名單。這時候，特色小鎮(zhèn)建設已經(jīng)非常火熱。

改革開放以后的不同時期，小鎮(zhèn)的政策在不同時期有不同的城鎮(zhèn)化的方針。“六五”時期，22個字方針，到了“七五”期間，堅決防止大城市過渡膨脹，重點發(fā)展中小城市和城鎮(zhèn)，“八五”期間仍然是嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城鎮(zhèn)。在此期間，尤其是到90年代后期，是小城市發(fā)展比較快的階段。“十五”期間，以及2000年以后，城鎮(zhèn)化方針提出實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，走符合我國國情、大中小城市發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，逐步形成合理體系。“十一五”期間城鎮(zhèn)化又做了調(diào)整，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。“十二五”期間，以大城市為依托，中小城市為重點。“十三五”期間，提出新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)劃結(jié)構，增強中心城市輻射帶動功能，加快發(fā)展中小城市，重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，核心是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

上述從政策層面對于小城鎮(zhèn)的各種表述，可以看到每個階段，都很重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展。這一點和我們的實際感覺不一樣的。

由于在相當長一段時間內(nèi)，我國經(jīng)濟發(fā)展主要是集中在大中城市群。雖然也有小城鎮(zhèn)發(fā)展的方針，但各地資源配置的重點是放在大中城市，小城鎮(zhèn)被壓制了很長時間。2016年，出臺關于加快培育小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)通知，輿情非常關注，統(tǒng)計數(shù)字表明關于特色小鎮(zhèn)的輿情指數(shù)非常高。每一個階段都有特色小鎮(zhèn)怎么建設的關注，甚至有些房地產(chǎn)企業(yè)用特色小鎮(zhèn)的狂歡來形容這種熱情。而且，很多資金對特色小鎮(zhèn)的投資也很明顯。根據(jù)國內(nèi)已經(jīng)形成的小鎮(zhèn)樣本統(tǒng)計，要建設一千個特色小鎮(zhèn)，將會有三到五萬億的投資。特色小鎮(zhèn)的投資額非常高，多的居然有五百多億投資額。這種熱度出乎當初政策導向的預料。

為什么會這樣？可能和前一段政策的調(diào)整有關系。因為過去大家關注的熱點比較多，大城市、新城新區(qū)。去年10月1日以后，雄安新區(qū)公布以后，到現(xiàn)在沒有新的增加過。在那之前已經(jīng)批了18個特色小鎮(zhèn)，現(xiàn)在沒有新增。因為其他地方，國家不會給予特別政策，所以大家全都往特色小鎮(zhèn)來。12月5日關于規(guī)范特色小鎮(zhèn)建設指導意見中提出，特色小鎮(zhèn)不是一個框，不能把什么都往里面裝。

特色小鎮(zhèn)建設的基數(shù)很大，房地產(chǎn)開發(fā)商熱情很高。有的甚至提出農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)就是農(nóng)業(yè)，和小鎮(zhèn)是兩回事。有的提出科技小鎮(zhèn)，這個能打造好嗎？各個地方、部門系統(tǒng)，例如體育總局、林業(yè)局也要建特色小鎮(zhèn)。所以說，特色小鎮(zhèn)建設的熱潮非常大。著名的乒乓球總教練，居然也開始投資搞特色小鎮(zhèn)。到了風口，風太大了豬都會飛上天。我們不是沒有過著名的乒乓球冠軍跑到別的行業(yè)，不是誰都能做的了的。這種熱潮確實是要有所冷靜，有所反思。

各個部委對特色小鎮(zhèn)也出臺了一系列的意見。有部委的，也有體育總局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、中醫(yī)藥局等。各個地方也在明確以特色小鎮(zhèn)為依托，帶動地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基建文化發(fā)展的指導思想，制定了未來特色小鎮(zhèn)發(fā)展目標等。目標都很高大上，也明確了專項資金，補助資金，財政返還等一系列支持政策進入特色小鎮(zhèn)。很多省里面至少要提出一千億去打造特色小鎮(zhèn)，每個小鎮(zhèn)給出多少支持。這樣一來，就要出問題了。一給錢，肯定窮孩子要了。窮地方因為窮，所以多要，應該多給。特色小鎮(zhèn)不是扶貧，特色小鎮(zhèn)是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，是要發(fā)展新產(chǎn)業(yè)。

各地方也不限制建鎮(zhèn)，創(chuàng)建主體要更加靈活，扶持政策要更加多元，考核機制要更加動態(tài)，指導細則要更加明確。各個地方因地制宜，制定政策來實施。

在特色小鎮(zhèn)熱潮中，確實不乏一些頭腦發(fā)熱的情況，偏離了國家政策指導方向。我們參加過中改辦關于各地審批的特色小鎮(zhèn)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題確實比較多。

房地產(chǎn)企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)投融資的風險挺明顯，有的根本不符合條件。四部意見明確，首先，要準確把握特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵。中央文件講要鼓勵特色小鎮(zhèn)發(fā)展，不是指建制鎮(zhèn)。比如，在浙江特色小鎮(zhèn)是三平方公里面積，一平方公里建設用地，在其他地方可以有一點變動，不可能差太大；第二，特色小鎮(zhèn)一定要遵循城鎮(zhèn)化本身的規(guī)律，不要去拔苗助長；第三，特色小鎮(zhèn)要有縣域特色，“三生融合”是普遍要求；另外，特色小鎮(zhèn)建設本身要厘清政府和市場邊界。

特色小鎮(zhèn)試點的做法不一定再搞了。特色小鎮(zhèn)過去試點叫審批制，現(xiàn)在是達標制。小鎮(zhèn)先培育，培育好了就是特色小鎮(zhèn)。不是說沒有條件，把規(guī)劃做好了給戴個帽子，就是特色小鎮(zhèn)。有關小鎮(zhèn)建設提出了四個嚴，嚴防政府債務風險，不要搞特色小鎮(zhèn)，又搞融資平臺借債，這不行。另外是嚴控房地產(chǎn)化傾向，現(xiàn)在這方面問題比較嚴重。孩要節(jié)約用地，保護生態(tài)環(huán)境，這是一般要求。

特色小鎮(zhèn)發(fā)展存在的問題

特色小鎮(zhèn)目前存在問題比較多。

第一是推進特色小鎮(zhèn)方面，政策用力過度。規(guī)劃做的規(guī)格很高，開發(fā)成本算的過多，主動動員房地產(chǎn)商去開發(fā)，房地產(chǎn)開發(fā)最擅長就是做房地產(chǎn)，房地產(chǎn)一做城鎮(zhèn)就上來了，產(chǎn)業(yè)難以扶持。每一個省都要多少數(shù)量的小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)不是硬性要求，可以沒有。

第二是融資風險大。財政部專門出了兩個文件，現(xiàn)在管的比較嚴了。特色不鮮明。說是特色小鎮(zhèn)，要不產(chǎn)業(yè)沒特色，要不風貌沒特色。產(chǎn)業(yè)定位沒有做到特而強，功能疊加沒有做到有機的結(jié)合，建設形態(tài)沒有做到小規(guī)模，還是按照大城市規(guī)模做的，還有體制機制沒有做到新。特色小鎮(zhèn)建設很重要是體制機制改革，之所以不在行政區(qū)這樣一個平臺上做，就是要體制機制因素突破，還有就是文旅小鎮(zhèn)占了半壁江山，到處都有文旅。

第三是沒有產(chǎn)業(yè)沒有市場支撐。三生，生產(chǎn)、生活、生態(tài)沒有很好結(jié)合起來。成本沒有很好的控制。舉個例子，一個全國最著名的房地產(chǎn)企業(yè)，提出要在東莞建十個科技創(chuàng)新智慧生態(tài)小鎮(zhèn)，不低于新加坡城市建設標準，打造森林環(huán)保、鮮花盛開的工業(yè)環(huán)境居住區(qū)，還拿了美國一個山景小鎮(zhèn)做例子。美國微軟、谷歌也只能到一個鎮(zhèn)去做，不可能跑到十個鎮(zhèn)都做總部，這家房地產(chǎn)企業(yè)在貴州拿了80平方公里的土地，說把華為、微軟請來了。但據(jù)微軟同行信息反饋，被請確有其事，但是因為微軟的產(chǎn)品，并不是要微軟在當?shù)卦O總部或者設分部，他什么都說是他的，其實并沒有那么多分部。但是他又搞房地產(chǎn)，而且特色小鎮(zhèn)要保證新加坡森林城市那樣的標準，就不是我們特色小鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)有一個很重要特點就是低成本創(chuàng)業(yè)。

第四是有沒有人口支撐。從量上來講，特色小鎮(zhèn)可以有人口就業(yè)。如果小鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務做的不好，企業(yè)和就業(yè)人群就不來這里。如果就業(yè)沒有基礎的話，企業(yè)和就業(yè)人群也不到這來，就沒有相應支撐。

第五是沒有資金支持。如果資金實力不足，難以支撐特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。房地產(chǎn)開發(fā)商掙錢向快錢走，而特色小鎮(zhèn)一定是慢錢，不是快錢，沒有資金的持續(xù)的支持很難成功。

特色小鎮(zhèn)的正確認識

結(jié)合一些經(jīng)驗，特色小鎮(zhèn)建設應有一些正確認識。

首先特色小鎮(zhèn)要理清楚四個關系。

一是特色小鎮(zhèn)跟經(jīng)濟發(fā)展之間關系。這個關系是城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展的關系。有什么樣的經(jīng)濟發(fā)展技術，什么樣經(jīng)濟比較有特色，就會有什么樣城鎮(zhèn)化特色。在不同階段，城鎮(zhèn)化的特征決定小城鎮(zhèn)或者特色小鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化這個大的格局中間能起什么樣作用。80年代，小城鎮(zhèn)非常紅火，曾經(jīng)占了半壁江山。那時候，剛剛開始恢復工業(yè)化，我們起步很低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以起來。當時政策是農(nóng)村包圍城市，改革從農(nóng)村開始。所以當時小城鎮(zhèn)非常紅火。90年代以后，就不是這樣。90年代是對外開放更加步子大，孔雀東南飛，都往沿海去了。2000年以后，經(jīng)濟上的特色進入了重工時代，進入房地產(chǎn)時代，是大城市主導。現(xiàn)在經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)型，小城鎮(zhèn)也找到新的定位，找到發(fā)展機會，相關政策順應經(jīng)濟發(fā)展要求，才有現(xiàn)在的個階段。

二是要理清特色小鎮(zhèn)或者小城鎮(zhèn)和大城市群的關系。大城市群還是經(jīng)濟發(fā)展主力軍，特色小鎮(zhèn)是生力軍，這點要很明確。不要一說特色小鎮(zhèn)好，好像大城市錯了。大城市發(fā)展沒有錯。

三是要理清楚特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村之間的關系。特色小鎮(zhèn)也好，小城鎮(zhèn)也好，是村頭村尾，是大中城市和廣大農(nóng)村地區(qū)聯(lián)系橋梁，也是廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務中心。特色小鎮(zhèn)是嵌入在小城鎮(zhèn)或者園區(qū)中間的一部分。

四是要理清特色小鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)之間的關系。特色小鎮(zhèn)應該是說最具活力，最有發(fā)展前景的才是特色小鎮(zhèn)。所以要有政策更多的支持以及資源配置的優(yōu)先。

其次，做好特色小鎮(zhèn)，最重要一條是要做好頂層設計。

一是選擇區(qū)位。特色小鎮(zhèn)選址，除非是有非常特別的基礎和資源稟賦，能夠發(fā)展好的特色小鎮(zhèn)，否則基本上都是在大都市周邊，在城市群里面。

二是選擇產(chǎn)業(yè)。選擇產(chǎn)業(yè)非常重要。特色小鎮(zhèn)一定要有產(chǎn)業(yè)基礎。產(chǎn)業(yè)定位要有市場空間，產(chǎn)業(yè)要有市場。比如產(chǎn)業(yè)鏈，要在市場上競爭空間有相應地位。

三要有市場容量。產(chǎn)業(yè)規(guī)模太小，不足以支撐特色產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)不足以支撐一個小鎮(zhèn)也不行。

四要符合國家產(chǎn)業(yè)導向。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)而不是夕陽產(chǎn)業(yè)。

五是要重視人才。很重要一條，不要忽略人的因素。以往較多地注意自然資源、歷史文化資源等，關聯(lián)產(chǎn)業(yè)資源，別忘了人脈的資源更重要。

六要要選擇好盈利模式。特色小鎮(zhèn)基本上要建設四大板塊：產(chǎn)業(yè)投資、建設運營、基礎設施建設、公共服務配套和商務配套。每個板塊如何盈利？入產(chǎn)出怎么樣？收支是否平衡？不要盲目去做，錢從哪來，需要多少錢怎么還？盈利模式一定選擇好，把賬算好。

七要要選擇好管理團隊。就像開餐館，同樣一個餐館，同樣一個菜，不同人來經(jīng)營可能就是不同結(jié)果。要專業(yè)的人做專業(yè)的事。

八要要做好整體的謀劃，謀定后動。傳統(tǒng)規(guī)劃設計是物質(zhì)空間做完就行，但是特色小鎮(zhèn)和傳統(tǒng)規(guī)劃不一樣，要在項目初期有充分考慮好的產(chǎn)業(yè)定位，空間規(guī)劃，資源數(shù)據(jù)，財務測算各方面有好的科學規(guī)劃。前期規(guī)劃好了，后期才能夠項目分拆，分期推進。政府企業(yè)金融機構各方面訴求達到一致，才能夠高效快速推進特色小鎮(zhèn)。

九要做好有效的分拆。投資運營、建設等板塊，要進行有效的分拆。各個參與方明確自己的項目邊界、投資周期。還有退出機制，干不好要退出，規(guī)避因為整個項目的周期長所帶來的風險。考慮分期實施，每一個階段財務怎么平衡，產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)的情形，形象塑造應該怎么做，資金如何流轉(zhuǎn)起來。

十是項目要精益管理。天下武功唯快不破，提高效率，保證項目同時盡可能縮短建設周期。時間就是金錢，效率就是生命。

有的時候選擇比努力更重要，區(qū)位比現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)重要。區(qū)位好什么產(chǎn)業(yè)都有可能來，這一點大家要重視。

特色小鎮(zhèn)發(fā)展路徑

關于特色小鎮(zhèn)，國家層面還會出自上而下規(guī)范性指導文件。此前已經(jīng)有兩批特色小鎮(zhèn)，它們建的怎么樣，有什么經(jīng)驗和教訓。對于不符合規(guī)范的，該摘帽子還得摘帽子，這些下一步要繼續(xù)研究總結(jié)。

我在前年年底提出來，對特色鎮(zhèn)要打造，更要營造。有的特色鎮(zhèn)是憑空建的，確實選擇非常好的產(chǎn)業(yè)，非常好的區(qū)位，有非常好的團隊建，這是打造特色鎮(zhèn)，不反對，不一概否認。但更多是引導，在既有基礎上逐漸培育起來的。特色鎮(zhèn)不光是產(chǎn)業(yè)，還要注重人居環(huán)境建設。

特色小鎮(zhèn)發(fā)展需要注意以下幾點。

一是對特色小鎮(zhèn)建設實施保障，國家各方面有各種專項建設基金。要申請爭取人才的支持、用地的保障等，沒有土地指標肯定建不了特色鎮(zhèn)。土地指標怎么做，這個都有相應的政策，同時要避免一些誤區(qū)。第一是要發(fā)展目標不是越高越好。提的非常高大上目標，實際上達不到。第二是特色小鎮(zhèn)不是越大越好，不是規(guī)模越大越好。第三是風貌建設也不是越新越好。第四是學習外國不是特色小鎮(zhèn)。很多地方學習外國特色鎮(zhèn)怎么建，外國沒有專門建特色鎮(zhèn)，他們就是一個板塊經(jīng)濟逐步形成。不像我們現(xiàn)在刻意建特色小鎮(zhèn)。所以不是把外國的照搬過來就行。第五投資也不是越多越好，要顧及自己實力，同時要謀劃好周期。

二是特色小鎮(zhèn)要增長，更要成長。前一階段是數(shù)量的高速增長，現(xiàn)在到質(zhì)量高速提升階段。特色小鎮(zhèn)也是一樣，更注重質(zhì)量，而不是數(shù)量。要處理好政府和市場的關系，推進各種改革。政府要處理好六個關系，一是要考慮好供給和需求關系。小鎮(zhèn)是其中之一。浙江省推行小鎮(zhèn)搞的是小鎮(zhèn)服務公司，做平臺為社會服務，市場需求是什么，小鎮(zhèn)能夠提供什么。第二是平臺和服務。產(chǎn)業(yè)要素集聚應該是小鎮(zhèn)生存的生命力所在。要用特色小鎮(zhèn)這樣的平臺去加大要集聚的力量。第三要處理好生產(chǎn)生活關系。特色小鎮(zhèn)不是一個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不是一個產(chǎn)業(yè)區(qū)。小鎮(zhèn)內(nèi)部要有生活環(huán)境。生活環(huán)境做的好，是特色小鎮(zhèn)持久可持續(xù)發(fā)展基礎。產(chǎn)業(yè)園區(qū)里這個企業(yè)不行，可以引進別的企業(yè)。生活環(huán)境，金融環(huán)境做好了，總是有企業(yè)過來。第四是要處理好技術投入和產(chǎn)出預期。第五是處理好試點跟示范關系。很多事情是漸進式投入，不能把遠景藍圖當成一次性目標去實現(xiàn)，不要以簡單大規(guī)模開發(fā)為主。第六是特色小鎮(zhèn)要有多方參與。企業(yè)是特色小鎮(zhèn)建設的主角，政府是引導，以市場為主導去做，因地制宜，區(qū)域位置、產(chǎn)業(yè)，以及產(chǎn)業(yè)規(guī)模是支撐特色小鎮(zhèn)的關鍵。特色小鎮(zhèn)要以創(chuàng)建制為主，培育它成長。特色小鎮(zhèn)本身要加強評估考核，總結(jié)經(jīng)驗教訓，這是接下來要做的工作。

三是特色小鎮(zhèn)建設要堅持四條底線：防控金融風險、嚴守生態(tài)底線、警惕房地產(chǎn)化、集約利用土地。

四是一個成功的特色小鎮(zhèn)內(nèi)生動力比外在規(guī)劃引導更加重要，選擇可能比努力更重要。

*本文來源：雪球，作者：家族財富密碼，原標題：《沈遲：中國小城鎮(zhèn)的發(fā)展之路》。